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多措并举 精准治理 全面推进市区蓝天保卫行动
来源:市城管局业务受理中心严志勇

“努力把惠州建设成为依山伴湖与拥江抱海浑然天成、城市繁华与田园风光交相辉映、‘绿水青山’与‘金山银山’互融共赢的绿色化现代山水城市”,是市委第十一届一次全会确定的经济社会发展总目标,是坚持绿色化引领,践行“五大发展理念”、突出“四个发展核心”的具体体现。保护环境,特别是治理空气污染,是我市增强发展核心竞争力、实现可持续发展的重要保障。根据“惠州市城市管理专题研讨班”调研内容分工,我们第五组围绕“加强市区空气质量监管的对策研究”这一课题,通过深入实地参观、到市直职能部门及县区走访调研、查阅对比其他城市的经验做法及到四川大学专题听课等,全面分析了当前我市市区空气质量监管方面的形势问题,并针对性提出相应的治理对策,形成此调研报告。

    一、市区空气质量总体情况

打造珠三角东部生态环境最优美、最宜业和最宜居城市,是市委、市政府全面推进“五位一体”发展战略的重要组成部分,保护环境,特别是治理空气污染,是我市增强发展核心竞争力、实现可持续发展的重要保障。近年来,我市大力推进大气污染防治工作,全面实施《惠州市大气污染防治行动方案(20142017年)》、《惠州市区大气污染集中整治行动方案》,划定935.97平方公里高污染燃料禁燃区、淘汰黄标车等老旧车辆5.79万辆、更换使用500多台LNG和纯电动公交汽车、完成3台燃煤发电机组超低排放改造、8条水泥生产线和4台热电联供燃油机组脱硝建设、市区493331.6公里市政道路实行冲洗降尘、主城区建成3个建设工地扬尘噪声在线监控试点等等,近三年空气污染治理投入超过30亿元,全市建设项目环评否决率在10%以上,市空气质量持续改善,空气质量综合指数逐年下降,达标率稳步上升,2016市区环境空气各项污染物达到《环境空气质量标准》(GB3095-2012以上标准空气质量优良率为96.7%在全国74个重点城市中排名第三、珠三角排名第一2014年相比,空气质量优良率上升5.8个百分点,PM10PM2.5分别下降21.1%22.9%“惠州蓝”享誉全国,“护蓝行动”取得阶段性成果,《中国城市竞争力报告2016》当中我市“和谐城市”竞争力排名全国第14位,“生态城市”竞争力排名全国第19位。

、市区空气质量监管面临的形势分析

目前,我市城镇人口已经达到324万人,城市化率达到68.15%2016年接待游客4713万人次,市区空气质量状况是全市空气质量状况的最直接体现;同时,国家环保部直接监管的5个空气自动站当中有3个就在惠城中心区,市区空气质量的细微变化将对我市的空气考核起到至关重要的影响。根据环保部门的跟踪监测,目前影响市区空气质量的主要污染源包括机动车气、城市扬尘、露天焚烧、饮食油烟等四大类,监管治理形势仍然严峻,主要表现在以下三个方面

(一)空气质量持续改善难度大。2016年我市空气质量监测的6项指标达标率为96.7%,而今年也将以96%的空气优良率作为约束性指标进行考核,也就是全年不能超过12天空气质量超标(与2016年持平)。由于基数高,全年的空气质量监管维持将以天来计算。而空气质量与本地排放源及排放强度息息相关,同时受气象条件和外来源输送影响密切,空气质量的监控存在很大的随机性。特别是臭氧污染问题,201612天空气超标当中有10天属臭氧超标(比2015年增加1天),而臭氧形成机理、治理控制等仍属国际难题,短时间内有效控制臭氧污染难度很大。同时,我市中心区经济社会加速发展,市区人口、特别是新增汽车数量成加速增长势头(预计2017年机动车登记量达到120万辆,其中市区的保有量接近35万辆),加上城市核心区及沿江高楼林立影响城区空气对流扩散等客观因素影响,如何确保市区空气质量优良率继续保持在96%以上,着实是一项不小的挑战。

(二)城市扬尘及油烟污染是影响市区空气质量持续改善的重要因素。根据市环保部门的跟踪监测,2014年实施市区大气污染整治八大专项行动以来,市区机动车尾气污染、工业废气污染等已经从源头上得到较好的治理,但扬尘问题(主要指工地扬尘和道路扬尘)、油烟问题(主要指露天烧烤和市区饮食门店油烟排放)和露天焚烧等一直得不到较好改善。据不完全统计,目前市区内大型在建建设工地超过80个、市区仅登记备案的泥头车超过300台、各类烧烤摊档门店400余家(其中流动露天烧烤超过200户),已经成为市区控制空气可吸入颗粒物(PM10PM2.5)等污染物的主要源头和控超难点。特别是市区江北河南岸、仲恺陈江等片区,由于经济社会发展迅猛,各类施工工地林立,已经成为市区空气污染的重点区域,随着经济社会的持续快速发展,空气污染治理问题已迫在眉睫。同时,市区大部分开设在老社区、城乡结合部的饮食门店,由于未设置专属烟道,油烟大多未经处理而直接低空排放或排入下水道,严重影响周边居民的正常生产生活。

(三)社会群众的负面感受直接考验市区空气质量的治理成果。市区空气质量好不好、各类监控措施到不到位,群众的切身感受至关重要,也是我们评价“护蓝行动”成果的重要标准。而根据环保、城管等部门对20152016年各类群众投诉的数据统计,两年间群众关于市区油烟、扬尘、焚烧垃圾等空气污染问题的投诉就有4477宗,占所在业务部门群众投诉量的7.09%同时,市区露天烧烤等油烟污染管控问题,已被市政协十二届一次会议列为政协提案之一。可见,目前群众对市区空气质量监控的负面感受仍然很高,社会各界对市区空气质量持续改善报以很大的期望。目标高、任务重,我们实在没理由、没底气站在“惠州蓝”这一荣誉之上沾沾自喜、盲目自满。

、市区空气质量监管问题的原因分析

近几年来我市空气质量持续改善,氮氧化物等主要指标长年保持一级标准,说明此前我市对工业污染源、汽车尾气等的治理方向是正确的,措施是管用的。但由于市区工地及道路扬尘、露天烧烤及焚烧垃圾、饮食业油烟等涉众性、分散性的污染源点多面广,流动性、反复性强,源头治理涉及的职能部门众多,违法成本普遍较低,以致一直以来管治效果不太理想主要原因如下五个方面。

(一)监管主体不明确,界线不清晰。行业管理没有相对明确的监管执行主体,职责交叉分散,如道路散装物料运输车辆(俗称泥头车),交警只管超载、交通只管营运、城管只管物料遗撒;露天烧烤,城管只管占道经营,移到室内就属于工商或者环保,九龙治水,各管一头,职能重叠交叉、职权及执法力量分散无法形成合力,源头监管难以实现,存在 “看得见的管不着,管得着的看不见的尴尬处境 

(二)末端管控,效果不明显。如工地施工及裸露地面,当扬尘漂起来污染空气了,城管才能执法,而对施工工地及城区其他裸露地面的管理规范相对缺失空白;而泥头车如何做好防尘、防遗漏措施等车辆设置管理没有明确,平时靠巡、堵、查,耗时耗力效果还不明显。

(三)监管手段缺乏,基础投入有待加强。扬尘、油烟污染、汽车尾气等这些主要污染源点多面广,流动性、涉众性等污染源监管缺乏有效的制约手段,违法成本较低,而取证难、执行难等问题严重考验相关部门的一线执法人员数量及质量。同时,相关源头监管的技术防治手段缺乏,政府及社会的投入相对不足,部分辖区政府、职能部门担心因监控措施严厉会阻碍经济社会发展,保持绿色发展战略、增强发展核心竞争优势的定力不足

(四)机动车辆和流动摊贩快速增长不容忽视。机动车3来总量增长1.5倍,并呈加速增长态势,据环保部门对PM2.5源解析显示,汽车尾气对其贡献达到18.4%;车辆快速增长、交通功能设施缺失等形成的交通拥堵进一步放大了PM2.5PM10等的污染问题。同时,我市在新能源汽车推广方面力度仍然不够,据统计,目前全市电动新能源公交车占比仅45%纯电动出租车占比仅7.4%,而长途及城际客运车辆基本为柴油车,公交领域新能源汽车的普及率远低于深圳、珠海等另一方面,市区流动摊贩特别是机动车三轮车进城摆卖等问题日趋突出,摆卖占道堵塞交通、露天烧烤油烟污染、市容环境秩序等,成为了区群众投诉反映较为集中的领域

(五)社会民众的空气保护意识不强,参与积极性不高。众的青蛙思想较为普遍,要么坐井观天,认为我市的空气质量很好;要么如温水中的青蛙,看不到危险,意识不到焚烧垃圾、露天烧烤等污染排放的个人行为对环境的危害;而对于使用环保设备、环保出行等参与的积极性也不高,图方便、求省事、不花钱的心态仍然较为普遍,对环境违法违规损害到自身利益时的维权意识高,但自己个人守法、用法的自觉性不强,“说起来关心、动起来缺心、做起来无心”,也从一个侧面说明了目前我市空气质量监管在机制设置方面仍存缺陷

、推进市区空气质量精准治理的对策建议

我市第十一次党代会建设绿色化现代山水城市确定为的发展目标定位,2017年将成为我市积极参与深莞惠经济圈(3+2)一体化建设、全面对接深圳“东进战略”、谋划实施“海绵行动”的重要时期绿色化”将贯穿于整个经济社会发展全过程。为擦亮惠州蓝这一金字招牌,建议从以下方面来进一步加强和改进市区空气监,持续改善空气质量。

(一)抓紧研究出台政策性文件,全面推进市区空气质量监控的法制法、规范化进程。利用城市执法管理体制改革以及获得地方立法权之机,在相对集中城市管理行政执法职权的基础上,就市区空气质量监控出台系列政策性文件。一是参照《大气防治法》、广东省扬尘污染防治管理办法》等法律法规,对在建工地扬尘、道路扬尘、散装物料运输车辆管理等等方面的措施进行再细,构建精细可行的管控机制及考核办法确保责任落实。二是根据大气防治法等相关法律法规,研究制订市区烧烤等饮食门店使用环保无烟炉具、油烟净化装置等强制性政策标准,在经营、安全许可、生产许可等方面实施限制和禁止,严控市区油烟污染源头。

(二)加大资源投入,提高技术防治水平。一是在全面完成黄标车等老旧机动车辆淘汰工作的基础上,通过加快推广使用国六标准燃油、公交汽车新能源(包括纯电动)更换等办法提高机动车尾气排放控制水平二是对市区三环路内的政府统征闲置地、储备用地等进行清查,通过设置围栏封闭管理、兴建临时停车场、设立建筑垃圾临时收纳转运场等方式,推动市区停车难、建筑垃圾处理难、偷倒及焚烧垃圾监管难等问题的疏导解决。三是全面推广使用建筑工地扬尘噪音自动监控系统,实现市区所有在建工地、重要交通路段扬尘污染的实时在线并网监控。四是利用数字城管信息系统,通过建立移动式视频监控、高空视频监控等方式,对重点区、多发区的露天秸杆垃圾焚烧、违法倾倒垃圾等进行全天侯监控。五是参照淘汰黄标车、超标电动车等的做法,通过政府补贴的方式全面推广使用无烟环保烧烤炉具和油烟净化装置。六是加大政府基建工程项目的空气防治的投入,把施工场地防尘降噪、施工器械设备排污净化等纳入工程建设成本核算。七是大力推进挥发性有机物排放管控,全面推进市区汽车维修业、建筑装修业等行业水性油漆的强制性使用。

(三)持续开展专项整治行动,以敢于作为的坚定决心来推动生态优城。围绕蓝天保卫这一主题,在此前市区空气治理八大行动的基础上,从2017年开始继续实施在建施工工地及城区裸露地面的防尘降尘专项治理、散装物料装载车辆超载超限超排专项治理、市区流动烧烤摊档及饮食门店清油去烟专项整治、市区机动三轮车非法行驶专项除整治等治理行动提高空气污染违法成本,利用半年时间对影响市区空气质量的主要污染源进行地毯式的理,为下来城市管理体制改革的职责交接、建立城市执法管控联动机制、实现市区空气质量快速稳定提供重要保障。

(四)疏堵结合,以建立公平有序的市场环境来推动业态兴城。一是参照学习深圳等地做法,对泥头车等散装物料车辆管理实行两牌两证机制两牌即泥头车同时挂车辆号牌和由市统一审核备案编号形成的档案号牌两证即司机同时持驾驶证和由市统一审核备案的《从业资格证》),通过“车辆进企业、企业入行业”的方式,推动散装物料运输行业自律及健康有序发展二是建立扬尘噪音自动监测设备供应商、空气排放检测机构等第三方社会机构准入名录制度,逐步推动扬尘噪音自动监测设备等环保设施设备、监测治理行业的社会化应用和市场化竞争。三是根据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》等法律法规,采取科学规划、合理布点的方式,通过设立小贩中心、烧烤园、美食街等方式,引导流动烧烤摊档入室、进园经营,并统一使用环保无烟烧烤炉具,对食品加工原料实行朔源监管;同时,对涉疆涉少人员的流动烧烤、当街宰羊等问题,由市政法部门牵头组织专题研究,通过强化流动人口分流一部分、强化政策引导规范经营一部分、设立新疆风味烧烤园等安置疏导一部分的方式,将涉疆涉少人员控制在一个合理的范围之内。四是引入社会资源,理顺小区、商场周边公共区域管理使用规范等,通过鼓励建设立体停车场、廉价停车场等方式,缓解市区内交通拥堵和停车难问题。五是抓紧规范设置余泥渣土堆填场地的规划工作,通过实行余泥渣土有偿排放机制、临时堆放转运等方式,解决堆填场太远、太偏、太少等问题。

(五)扩大宣传,推动市区空气污染治理政策、环保理念入心、见行,动员全民协商共治。通过以绿色出行、环保排放等为主题开展系列宣传推广、从小学到高中学校建立环境保护“每周一课”、建立空气质量监测信息发布和环境信息披露制度、邀请社会媒体暗访曝光违法典型案件等方式,形成多元共治、良性互动的空气治理模式,使政府有形之手、市场无形之手和市民勤劳之手同向发力,全面提高社会各界群众对节能减排的参与程度、对各种违法行为的抵制强度,让守护惠州蓝成为市民参与城市管理,实现共治共管、共建共享的共同理想和一致行动

(六)压实责任,强化考核,为蓝天保护行动提供坚强的组织保障。建立健全空气环境污染治理监察网格化管理机制,按照“一岗双责”和“属地管理、分组负责、全面覆盖、无缝对接、责任到人”的原则,依托城市管理体制改革和打造“和美网格、智慧城管及考评机制”三个工作平台,明确考核主体、量化考核指标、强化奖惩约束,建立覆盖各级党政主要领导和各职能部门在内的空气质量监管考核机制,充分调动各级各部门积极性、主动性和创造性,建设“有情怀、敢担当、善履行”的城市执法干部队伍,像绣花一样精细的监管和治理市区空气质量,为实现我市经济社会永续发展、建设绿色化现代山水城市提供一流的空气环境。

 

责任编辑:行政职权_市城管局   发布时间:2017-04-24
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